EL DECENIO PROGRESISTA. Las políticas públicas de Vázquez a Mujica

EL DECENIO PROGRESISTA. Las políticas públicas de Vázquez a MujicaEn el año 2005 accedió al Gobierno Nacional, por primera vez en la historia de Uruguay, un partido político de izquierda. El Frente Amplio fue fundado en el año 1971 con el propósito de superar la grave crisis política que por entonces sufría el país, pero también para impulsar reformas estructurales en el Estado, la economía y la sociedad. Por ello, las condiciones de su llegada al gobierno tras un tercio de siglo y las políticas que desplegó desde ese momento constituyen objetos de estudio privilegiados para quienes cultivamos la ciencia política en el país. La cuestión del cambio, constitutiva del imaginario de todos los partidos de izquierda, y especialmente relevante para aquellos alejados del ejercicio del poder ejecutivo durante períodos prolongados, se constituye así en un tópico de indagación académica ineludible.

Con ese propósito, en el marco del Instituto de Ciencia Política se elaboró y publicó una primera obra colectiva en el año 2010, que tuvo por objeto el estudio de las transformaciones estatales y de las políticas públicas correspondientes a la primera Administración de Tabaré Vázquez (2005-2010).1 Este nuevo libro, escrito por investigadores y colaboradores de la institución, tiene el propósito de continuar y desarrollar la reflexión sobre esos tópicos, beneficiándose para el análisis de un horizonte temporal más extendido, si bien haciendo foco en la peripecia de la Administración Mujica (2010-2015).

Es así que, luego de diez años de gestión del Estado por parte del Frente Amplio, procuraremos elucidar en qué medida las diferentes políticas implementadas en ese período han supuesto la construcción de estrategias sectoriales alternativas a las desarrolladas por los partidos tradicionales en los años previos y si, en su conjunto, han contribuido a establecer los trazos principales de un modelo de Estado identificable y diferenciado, en sus cometidos y orientación, en sus procesos de elaboración de políticas, en sus instituciones e instrumentos. Asimismo, compararemos las líneas principales de la gestión de Vázquez con las de su sucesor José Mujica, a efectos de identificar continuidades, reorientaciones y rupturas entre ambos períodos.

Evidentemente, es imposible ofrecer una respuesta única válida para el conjunto de los espacios estatales y para los distintos subsistemas de políticas. Por ello, nuestro ensayo de respuesta a estas interrogantes se asienta en el estudio de un grupo relativamente amplio de arenas de políticas, intentando capturar sus gramáticas particulares y las estrategias y orientaciones que les imprimieron los sucesivos gobiernos frenteamplistas. El conjunto de estudios no agota la totalidad de la esfera pública, sino que se reduce a catorce políticas sectoriales, seleccionadas de acuerdo a la disposición de autores especializados y acumulaciones significativas en el seno del Instituto de Ciencia Política. Aun sin ser exhaustiva, se trata de una muestra que consideramos razonablemente amplia para extraer algunas hipótesis interpretativas sobre la direccionalidad y profundidad de las transformaciones en curso.

En razón de lo antes expresado, los sucesivos capítulos de este libro están vertebrados en torno al continuo cambio-permanencia de las políticas, como se esboza a continuación.

En materia de políticas y relaciones laborales los gobiernos del Frente Amplio han producido un cambio paradigmático con relación a las orientaciones antes impulsadas por los partidos tradicionales. Según sostienen Fabián Carracedo y Luis Senatore en el capítulo respectivo, se ha pasado de un régimen liberal caracterizado por la flexibilización laboral, la descentralización de la negociación colectiva y la baja cobertura y densidad sindical, a otro modelo al que ubican a medio camino entre el régimen continental-corporativo y el mediterráneo, aunque dotado también de elementos del modelo socialdemócrata. La transformación se canalizó durante la Administración Vázquez por medio de arreglos institucionales neocorporativos, que dieron lugar a la jerarquización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como rector y regulador de las políticas laborales, a la reinstitucionalización de los Consejos de Salarios, al incremento de los salarios y a la aprobación de una amplia gama de leyes de protección laboral. Posteriormente, al gobierno de Mujica le correspondió la implementación y desarrollo de ese complejo entramado de políticas, al tiempo que continuó expandiendo la normativa legal de protección de derechos de los trabajadores y de seguridad social, en el marco de una conflictividad laboral superior a la del primer gobierno de izquierda.

Refiriendo a las políticas públicas de asistencia social, Carmen Midaglia y Rafael Tejera sostienen que si bien las administraciones frenteamplistas no rompieron con las protecciones focalizadas impulsadas por los partidos tradicionales desde mediados de los noventa, sí reconfiguraron el esquema de bienestar social. Por un lado, se introdujeron ajustes y reformas en los servicios universales. Por otro, se reorganizó el campo de la asistencia social mediante la consolidación de un primer grupo de prestaciones sociales con criterios amplios de focalización, y otro con pautas de acceso más restrictivas, orientado a poblaciones en condiciones socioeconómicas de extrema pobreza. En el plano institucional, se apostó a superar la fragmentación existente mediante la creación de un ministerio especializado en la cuestión social. Si bien estos lineamientos fundamentales se repiten en las dos administraciones frenteamplistas, en el período 2010-2015 se advierte un mayor énfasis en las acciones hiperfocalizadas. La consigna de la «integración social», que según los autores representa al período Vázquez, se transforma en «inclusión social» en la etapa de Mujica. Paralelamente, los dispositivos institucionales de las políticas sociales pierden relevancia en beneficio de una mayor flexibilidad operativa para combatir la pobreza extrema.

Haciendo foco en la seguridad social, José Miguel Busquets y Marcela Schenck contraponen las orientaciones de políticas vigentes hasta el año 2005 con las desarrolladas en el decenio progresista. Argumentan que se sustituyó una orientación preocupada fundamentalmente por la sustentabilidad por otra que tuvo como prioridad la mejora de la cobertura. Asimismo, mientras la era liberal estuvo caracterizada por una reforma estructural y no estructural de la seguridad social, las reformas posteriores son de naturaleza exclusivamente no estructural. También existieron diferencias procedimentales entre las políticas de los años noventa y las inauguradas en el año 2005, signadas por el pasaje de un protagonismo exclusivo de los partidos políticos coaligados en el gobierno a una estrategia de «Diálogo Nacional», con participación de todos los partidos y del conjunto de los actores sociales relevantes. Comparados los dos gobiernos frenteamplistas vis a vis, se advierten continuidades en esas orientaciones y estrategias, si bien con diferencias en el nivel micro que dificultaron las negociaciones en el seno de la Comisión Sectorial de Seguridad Social y la consideración de una agenda más amplia.

Ya desde el título del capítulo elaborado por María Ester Mancebo y Alexandra Lizbona se categoriza a la educación obligatoria en situación de statu quo. La Administración Vázquez había legado al segundo gobierno de su partido un mapa de ruta para el sector, diseñado sobre la base de varios componentes normativos construidos en formatos variables de participación política, social y técnica (la Ley de Educación de 2009, la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia y los fundamentos de un Plan Nacional de Educación). Pero el gobierno de Mujica apostó en su lugar a la celebración de acuerdos interpartidarios, que no pudieron implementarse en virtud de restricciones institucionales (la autonomía del gobierno de la educación) y de la oposición de los sindicatos docentes. Si bien las autoras reconocen un repertorio de acciones efectivamente concretadas —en términos de democratización del sistema, infraestructura, programas inclusivos y creaciones institucionales— y el compromiso político con la educación pública manifestado por el importante incremento presupuestal, consideran más relevantes dos omisiones que califican como estratégicas: las postergadas reformas de la educación media y del estatuto del personal docente.

En cambio, sí existieron innovaciones significativas en varios tramos de la educación superior. Además de las transformaciones impulsadas por la Universidad de la República, categorizadas como «reforma» por sus promotores, también se registraron novedades en la expansión del financiamiento, en la creación de una agencia especializada en la promoción de la investigación y la innovación, en la fundación de una universidad tecnológica y en el ensayo de «universitarización» de la formación docente. Según surge del texto de Nicolás Bentancur y Emiliano Clavijo, varias de esas transformaciones desafiaron trayectorias institucionales de larga duración. Los cambios fueron gestados con una participación decisiva de los gobernantes, y el alineamiento de las instituciones estatales —particularmente de la Udelar, a pesar de su autonomía— a sus directivas estratégicas. Sin embargo, en ocasiones, estas orientaciones fueron objeto de disputa dentro de la misma esfera gubernamental, sea entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo o entre distintos sectores del partido de gobierno; o bien expusieron tensiones entre cierta agenda heredada de la Ley de Educación del período Vázquez y las nuevas ideas incorporadas por el presidente Mujica.

También en políticas de género y diversidad sexual se comprueba una inflexión a partir de los gobiernos frenteamplistas. Según Niki Johnson y Diego Sempol, los partidos tradicionales habían avanzado de manera fragmentada y limitada hacia el objetivo de la igualdad de género, y encararon la diversidad sexual desde el «paradigma de la tolerancia». En cambio, el Frente Amplio se aproximó a la cuestión de género creando un ente rector especializado (Inmujeres), sancionó la Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos y su Plan correlativo, impulsó medidas para combatir la violencia doméstica y aprobó la despenalización del aborto bajo el gobierno de Mujica, tras el veto interpuesto en la legislatura anterior por el presidente Vázquez. En relación con la diversidad sexual se reconocieron entre los años 2005 y 2010 derechos jurídicos como la unión concubinaria y el cambio de nombre y sexo, que fueron puestos en práctica en el período posterior a través de una batería de políticas sociales, sanitarias, antidiscriminatorias y educativas, conjuntamente con la institucionalización del matrimonio igualitario por vía legal.

En contraste, en las políticas de vivienda el cambio asume una intensidad mucho menor, que Altair Magri categoriza como meras «recalibraciones» de las políticas que precedieron a los gobiernos de izquierda. Persisten como patrones de actuación estatal la financiación privada para la vivienda de interés social y la distribución subsidiada para grupos vulnerados. La recalibración aplicada supuso ajustar los programas preexistentes, procurando adaptarlos a demandas y normas sociales cambiantes, y racionalizando el gasto público con el objetivo de tender a la universalización del bienestar. Durante la Administración Vázquez el énfasis estuvo puesto en el ordenamiento institucional del sector, con destaque para la reformulación del Banco Hipotecario del Uruguay. Posteriormente, en el gobierno de Mujica se atendió al impacto de inclusión social asociado a las políticas de vivienda, pero por medio de estrategias de cuasi mercado. Según la autora, el Estado se retrajo y confió al sector privado el manejo de la transacción, el relacionamiento con los compradores, la calidad de las viviendas y su localización territorial, y limitó sus intervenciones en los campos de la planificación, la implementación, el control y la evaluación de la vivienda social.

La trayectoria ha sido distinta en las políticas sanitarias, caracterizadas en la era progresista por un rol más activo del Estado. Como describe Marcelo Setaro en el capítulo correspondiente, la «reforma de la salud» tuvo su implantación institucional durante la primera Administración frenteamplista, a partir de una secuencia de leyes que crearon el Fondo Nacional de Salud, descentralizaron la Administración de Servicios de Salud del Estado y fijaron las bases del Sistema Nacional Integrado y el Seguro Nacional de Salud, además de duplicar el gasto público destinado al sector. El nuevo diseño de la gobernanza sectorial reservó un lugar más importante para el gobierno como rector, y preservó al sector público como prestador, al tiempo que instituyó nuevos espacios para la participación de actores sociales en diversos niveles del sistema. En la gestión de Mujica se continuó con estas directrices, especialmente en el desarrollo del Sistema Nacional Integrado de Salud y la ampliación de su cobertura. Sin embargo, también pueden advertirse innovaciones y diferencias con relación a la primera Administración de su mismo partido, en materia de gestión de los recursos humanos del sistema de salud, en las políticas de salud sexual y reproductiva, y en salud mental y drogas.

A diferencia de lo recién expuesto, el calado de las transformaciones en materia de defensa nacional ha sido de escasa profundidad. Julián González y Gustavo Méndez argumentan que, si bien la aprobación de la Ley Marco de Defensa Nacional tras un proceso institucionalizado de «debate» auguraba novedades mayores, la baja prioridad otorgada a esta política y las limitaciones presupuestales operaron en sentido contrario, al punto que solo se implementaron las innovaciones de esa norma que no suponían incremento del gasto público. En paralelo, las pautas tradicionales de funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional no se vieron alteradas. Un primer impulso reformista ensayado durante la Administración Vázquez se diluyó durante el gobierno de Mujica, como consecuencia de los cambios operados en la titularidad del ministerio. Como corolario, los principales recursos institucionales de asesoramiento continuaron en manos de personal militar, que sigue siendo un factor influyente a través de sus mandos y de las estructuras orgánicas especializadas. Permanecen en el debe de la actuación del Frente Amplio en este ministerio cuestiones tan relevantes como el diseño estratégico de la política de defensa y la reestructura del aparato militar.

Por su parte, la seguridad pública sí fue una temática priorizada durante el gobierno de Mujica, como queda de manifiesto por la expansión del gasto público afectado y la atribución del ministerio respectivo a uno de los dirigentes más cercanos al presidente. A juicio de Alejandro Vila, autor del capítulo dedicado al tema en este libro, ha existido cierta continuidad entre ambos gobiernos frenteamplistas en la gestión sectorial, a pesar de las distintas posturas existentes dentro de la izquierda uruguaya y de los diferentes estilos, enfoques y énfasis de Vázquez y Mujica, con el giro en la política de drogas como manifestación más notoria. Según el autor, la segunda administración frenteamplista vio su camino allanado tras la primera etapa de asentamiento en el ministerio, y pudo entonces enfocarse en el combate al delito y en la búsqueda de nuevas modalidades de acción para enfrentar la criminalidad. El grado de novedad con relación a las políticas de los partidos tradicionales es más cuestionable. Ello es así porque entre 1985 y 2004 convivieron dos estrategias distintas: una, preocupada por sustituir la impronta de «vigilancia» heredada de la dictadura por un modelo orientado a la comunidad o de servicio público. Otra, plasmada en la promoción de las denominadas «leyes de seguridad ciudadana», dotada de una racionalidad política muy diferente.

Gerardo Caetano, Camilo López y Carlos Luján categorizan la política exterior impulsada por José Mujica como de «integración regional/multilateralismo», aludiendo al impulso otorgado a la integración con los países de la región —prioritariamente, con Brasil—, pero que se conjugó con la apertura al mundo, y especialmente a los denominados «BRICS». Este último componente lleva a estos autores a diferenciar las políticas del segundo gobierno de izquierda de las de su antecesor, caracterizadas como de «regionalismo abierto» y más cercanas a las impulsadas por los partidos tradicionales entre los años 1985 y 2000. Otra diferencia entre los períodos de gobierno de la izquierda estriba en el locus de la conducción política del sector: en tanto durante la Administración Vázquez era disputado por distintos ministerios, a partir de 2010 fue propiedad del presidente y de su canciller.

Una arena en la que se verificó una sustitución modélica es la de las políticas tributarias. Según se fundamenta en el trabajo de Florencia Antía, a lo largo de sus dos períodos de gobierno el Frente Amplio reformuló el sistema tributario nacional. En el primer gobierno de Vázquez se fortalecieron las capacidades estatales sectoriales y se procedió a una reforma estructural que incorporó el objetivo de la equidad al sistema, a través de la creación de un impuesto a la renta de las personas físicas, e introdujo modificaciones a otros tributos. Posteriormente, el gobierno de Mujica dio continuidad al nuevo sistema tributario, promoviendo ajustes para profundizar el principio de equidad. En paralelo, impulsó nuevas reformas en dos áreas de significación. La primera respondió a la presión internacional y apuntó a la flexibilización de la hasta entonces consolidada política de secreto bancario, favoreciendo la transparencia y el intercambio internacional de información tributaria. La segunda consistió en la introducción de un nuevo impuesto a las grandes propiedades rurales, que generó tensiones a la interna del Frente Amplio y terminó en la declaración de su inconstitucionalidad por parte de la Suprema Corte de Justicia.

Refiriéndose a las políticas agropecuarias, Cristina Zurbriggen argumenta que los gobiernos frenteamplistas se desmarcaron de las precedentes en tres aspectos. Primero, al inscribirse en una concepción de desarrollo sostenible integradora de las dimensiones social, económica y ambiental. Segundo, en la fuerte apuesta a la inclusión de los productores familiares en las cadenas agroindustriales, con el objetivo de reducir asimetrías, y en el fortalecimiento de los mecanismos de articulación entre los actores a nivel territorial. Tercero —y especialmente durante el gobierno de Mujica—, en el rol asignado a la innovación como herramienta fundamental a promover desde el gobierno para el desarrollo agropecuario, en conjunto con las políticas de ciencia, tecnología e innovación.

Finalmente, y analizando la descentralización como herramienta de reforma del Estado, Martín Freigedo, Manuela Abrahan y Alejandro Milanesi contraponen el poco aliento que le otorgaran los partidos tradicionales con el impulso brindado al proceso por el primer gobierno del Frente Amplio y, particularmente, por el presidente Vázquez. En ese período se consagró una reforma institucional que ha tenido un fuerte impacto en la vida política local: la creación de los municipios. Pero las posiciones dentro del partido de gobierno no fueron homogéneas en torno a este asunto, lo que explica que con la llegada de Mujica a la presidencia el desarrollo de un tercer nivel de gobierno haya pasado a ocupar un lugar relativamente marginal en la agenda pública y se modificara la ley que le dio origen, atendiendo a intereses de los actores territoriales.

Cerrando el volumen, Nicolás Bentancur y José Miguel Busquets ofrecen una mirada de conjunto a las transformaciones llevadas a cabo en las áreas analizadas, con el objetivo de delinear las estrategias privilegiadas de hechura de políticas, mensurar la magnitud de las innovaciones y ofrecer algunas hipótesis interpretativas en torno a la racionalidad política y características del modelo estatal en construcción.

Autores:

Manuela Abrahan / Florencia Antía / Nicolás Bentancur / José Miguel Busquets / Gerardo Caetano / Fabián Carracedo / Emiliano Clavijo / Martín Freigedo / Julián González Guyer / Niki Johnson / Alexandra Lizbona / Camilo López / Carlos Luján / Altair Jesica Magri / María Ester Mancebo / Gustavo Méndez Barbato / Carmen Midaglia / Alejandro Milanesi / Marcela Schenck / Diego Sempol / Luis Senatore / Marcelo Setaro / Rafael Tejera / Alejandro Vila / Cristina Zurbriggen

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